3.政策指引
PPP政策能反映現(xiàn)任政府的政策目標(biāo)和實施PPP項目的具體措施。分為各種規(guī)劃、指引和政令等規(guī)范性文件。
3.1國家PPP五年規(guī)劃
英國卡梅倫聯(lián)合政府上臺后，制訂了全英基礎(chǔ)設(shè)施投資的中期規(guī)劃，稱作“國家基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃”(National Infrastructure Plan，NIP)。該規(guī)劃是英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局(IUK)會同有關(guān)政府機(jī)關(guān)對全國基礎(chǔ)設(shè)施(交通、能源、電信、環(huán)境等)投資需求的預(yù)測，其中對采用什么方式投資和籌集資金，以及項目和計劃的優(yōu)先順序，該規(guī)劃都提出了設(shè)想和規(guī)劃。
中國現(xiàn)有國家和地方政府級別的各種行業(yè)專項規(guī)劃，其中已包含大量相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和更新改造計劃。所以，某種意義上講，中國已有各行業(yè)的中長期基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。但是需要補(bǔ)足的，一是對基礎(chǔ)設(shè)施形成的公共服務(wù)需求規(guī)劃，二是專項規(guī)劃的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與提供機(jī)制、財政可承受力、用戶可負(fù)擔(dān)性之間的權(quán)衡。
更進(jìn)一步，政府管理部門可以按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)先順序、PPP項目的適應(yīng)性、財政可承受性等原則進(jìn)行篩選，編制全國的“PPP五年發(fā)展規(guī)劃”。
3.2 PPP操作指引
PPP項目操作指引或者稱PPP手冊等，是PPP專門法之下的一個指導(dǎo)規(guī)范PPP項目運(yùn)作的重要政策工具。具體而言，PPP手冊將明確PPP適用的范圍，詳細(xì)定義各種PPP模式以及描述PPP項目全生命期的流程運(yùn)作要求。制訂和發(fā)布帶有一定強(qiáng)制性的項目操作指引，有利于規(guī)范PPP項目運(yùn)作的各個流程環(huán)節(jié)，讓實施單位掌握PPP運(yùn)作的基本方法和程序，提高項目運(yùn)作質(zhì)量。
3.3 其他指引
除了規(guī)范PPP全生命期運(yùn)作流程的《PPP手冊指引》之外，其它幾份特殊的關(guān)乎重點(diǎn)步驟的操作指引還包括：PPP采購流程指引、PPP示范合同指引、企業(yè)自提型PPP開發(fā)流程指引、中期評估操作指引、社會公眾參與程序指引。
“PPP采購流程指引”描述公共部門為PPP項目選擇民營部門合作伙伴的采購程序和方法，尤其是中國法律下PPP項目采購相對于傳統(tǒng)的政府采購工程、貨物、服務(wù)時，在適用范圍、采購流程規(guī)定、評審方法和談判等方面都存在特殊性和區(qū)別。
“PPP示范合同指引”描述PPP項目的主要合同結(jié)構(gòu)類型和主協(xié)議合同要素，用于規(guī)范PPP項目中核心協(xié)議要素。考慮到PPP投融資模式(BOT、TOT、ROT、DBFO)的不同和行業(yè)差異，加之律師對特定項目的法律文件結(jié)構(gòu)設(shè)計有不同的專業(yè)判斷和選擇，使得PPP示范合同文本實際上非常多樣化。筆者建議，一個可行的辦法是國家PPP管理中心制定一系列按不同投融資模式區(qū)分的PPP主協(xié)議示范文本，在示范文本的使用指南中介紹基于行業(yè)特點(diǎn)的主要特殊條款和差異化處理。與此同時，PPP項目除主協(xié)議以外的其他附屬和配套協(xié)議，與非PPP項目差異并不大，筆者認(rèn)為沒有必要為此專門制定相應(yīng)的示范合同文本。
“企業(yè)自提型PPP開發(fā)流程指引”描述如何將民營部門主動提出的PPP項目建議(即所謂企業(yè)自提型Unsolicited Proposal PPP，)通過初步評估以及后續(xù)競爭性采購程序，將其納入到政府發(fā)起的PPP項目開發(fā)后續(xù)流程中。
“中期評估操作指引”描述PPP履約階段，政府監(jiān)管主體如何通過每3-5年的定期評估，對比PPP績效履約達(dá)成情況，識別重大風(fēng)險隱患，以便采取對應(yīng)措施。
“社會公眾參與程序指引”描述社會公眾在PPP項目的選擇、準(zhǔn)備和履約階段，需要引入利益受到項目影響的公眾參與重大決策，收集公眾意愿，爭取最大程序的社會共識的一套程序和方法。
4. 標(biāo)準(zhǔn)和工具
在PPP制度框架的底層，還應(yīng)有各種標(biāo)準(zhǔn)和工具，用以解決技術(shù)性的操作規(guī)范統(tǒng)一問題。譬如：
1)VFM分析法應(yīng)用準(zhǔn)則及PSC參數(shù)
2)商業(yè)方案(Business Case)模板
3)風(fēng)險分析矩陣(Risk Matrix)或風(fēng)險清單(Risk Checklist)
4)直接介入?yún)f(xié)議(Direct Agreement)模板
5)再融資收益分享機(jī)制(Refinance Benefits Sharing Mechanism)
6)PPP項目財政可承受力評價準(zhǔn)則 (Fiscal Affordability Assessment)
7)PPP項目政府債務(wù)確認(rèn)及會計處理準(zhǔn)則 (Governmental Debt Confirmation & Accounting Treatment)
8)PPP項目績效監(jiān)測準(zhǔn)則
9)PPP項目審計準(zhǔn)則
5.公眾參與機(jī)制
利用信息公開，發(fā)動利益相關(guān)者通過合適方式參與到公共決策的咨詢和意見表達(dá)中來，是公眾參與機(jī)制的組成部分。