根據(jù)PPP改革性質(zhì)和部委職責(zé)分工情況，新設(shè)跨部委的PPP管理機構(gòu)固然是最理想的，但不符合我國機構(gòu)編制改革的方向。退而求其次，可以選擇在調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有某個部委的職能時將PPP管理機構(gòu)設(shè)置其中。前述分析指出，可以從財政部門和發(fā)改委部門擇一而定。
PPP管理中心的設(shè)置有兩個維度方面的考慮。一是牽頭部委與其他政府部門(如發(fā)改、國資及行業(yè)部委，即所謂“條”之間)的分工關(guān)系和設(shè)置寬度。二是上下各級政府之間的PPP管理中心的分工關(guān)系和設(shè)置深度。筆者建議，除了在牽頭部委設(shè)立的國家PPP管理中心發(fā)揮樞紐、統(tǒng)籌作用外，可在與PPP相關(guān)的行業(yè)部委局設(shè)立PPP協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)相應(yīng)的項目初篩推薦，行業(yè)公共部門績效基準(zhǔn)指標(biāo)(PSC)的統(tǒng)計分析發(fā)布，以及PPP項目實施主體的職能。筆者建議，地方政府的PPP管理中心應(yīng)要求設(shè)置到省級(含直轄市、計劃單列市)，地級市政府允許設(shè)協(xié)調(diào)小組，原則上縣級政府層面不設(shè)。這其中主要原因是越往基層政府不僅PPP項目數(shù)量越少，而且其PPP項目規(guī)模過小，導(dǎo)致交易成本占比高就很難實現(xiàn)VFM。此外越往基層政府，政府部門理解和操作PPP的專業(yè)能力越難得到保證。
PPP管理中心的職能設(shè)計是另外一個重要議題。根據(jù)世界銀行的一項專門研究(注2)，PPP管理中心的職能主要有四方面：一是PPP的流程管理;二是促進政府內(nèi)部對PPP的認(rèn)知;三是協(xié)助政府機構(gòu)實施PPP項目;四是作為民營部門和金融機構(gòu)的信息渠道?？傮w上看，政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持、統(tǒng)計分析等是PPP管理中心的常見職能。
筆者認(rèn)為，我國中央級政府PPP管理中心的職能設(shè)置應(yīng)該是最全面的，即政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂、項目篩選、專家支持、項目評估、融資支持、統(tǒng)計分析等。行業(yè)部委及省市級地方政府的“條”、“塊”PPP管理中心則應(yīng)側(cè)重項目篩選評估、專家支持、統(tǒng)計分析、融資支持等職能。
2.法律法規(guī)
2.1 PPP專門法
相較普通法國家的法制傳統(tǒng)，大陸法國家更需要PPP成文法，來賦予政府簽定PPP合同的權(quán)力，故PPP立法對中國的重要性和必要性毫無疑義，本文不再贅述。簡言之，PPP專門立法將賦予政府與民營部門簽定特殊合同的權(quán)力，并著力于協(xié)調(diào)和解決PPP運作與現(xiàn)行法律之間的沖突，為民營部門進入和參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供建立有激勵效果的法律基礎(chǔ)和制度預(yù)期。
按照英聯(lián)邦秘書處的研究(注3)，專門的PPP法律通常包含以下幾方面內(nèi)容：政府實施主體和管理機構(gòu)及其權(quán)利義務(wù)、PPP項目生命期流程、與其他法律的協(xié)調(diào)和例外處理、爭議解決機制等。
筆者建議此法名稱上應(yīng)能夠反映國際潮流和共識，譬如“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)公私合作法”、“社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)促進法”。但是，筆者不主張將此法定名為目前有關(guān)部委取名的“特許經(jīng)營法”，因為直譯的特許經(jīng)營(concession)只是PPP模式的其中一種，這已有業(yè)內(nèi)公論。
2.2 與其它法律的關(guān)系
由于PPP自身是一套突破傳統(tǒng)政府公共品提供機制的制度創(chuàng)新，因此必然牽涉PPP制度和其它部門法之間的沖突、創(chuàng)新和銜接問題。筆者初步篩選出以下幾項部門法，需要PPP專門法與之銜接：預(yù)算法、政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、國有資產(chǎn)管理法、擔(dān)保法、價格法、公路法、鐵路法、電力法和環(huán)境保護法等。對上述法律沖突的調(diào)整和銜接問題的詳細分析，超出了本文討論的范圍，未來將另文闡述。
一般而言，PPP在項目所處行業(yè)中遇到兩種可能的行業(yè)監(jiān)管情形。一種是行業(yè)已有比較完善的關(guān)于市場準(zhǔn)入、價格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管規(guī)則，這種情形被稱作“依法律監(jiān)管”(regulated by law)。此時，PPP項目合同及PPP專門法律對行業(yè)監(jiān)管規(guī)則的改動余地和必要性都不大。另一種是行業(yè)缺乏監(jiān)管規(guī)則，或者原有的市場準(zhǔn)入、價格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管規(guī)則主要適用于以前的國有企業(yè)，PPP在這些行業(yè)的順利實施，需要簽定詳細的項目合同來約定價格和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等事項，這種情形被稱作“依合同監(jiān)管”(regulated by contract)。當(dāng)然，也有國家和行業(yè)是兩種監(jiān)管情形的需要都同時并存，即所謂“混合式監(jiān)管”，可以稱作第三種。中國未來PPP項目面對的行業(yè)監(jiān)管法律環(huán)境，更像第三種。但是，可以肯定的是，當(dāng)PPP專門立法頒布施行及其他行業(yè)部門監(jiān)管法律銜接修訂后， PPP項目合同條款將有可能變得更加精要而不是冗長。