結(jié)合中國(guó)改革開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)，PPP(Public-Private Partnerships)作為一項(xiàng)體制機(jī)制的創(chuàng)新和變革，既要堅(jiān)持試點(diǎn)探索的試錯(cuò)法，又要高度重視制度框架等頂層設(shè)計(jì)。尤其當(dāng)改革進(jìn)程進(jìn)入利益格局錯(cuò)綜復(fù)雜的深水區(qū)后，應(yīng)該更加注重頂層設(shè)計(jì)對(duì)改革措施的系統(tǒng)化、有效突破改革阻力的保障作用。
因此，有必要對(duì)中國(guó)推行PPP的制度框架進(jìn)行戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)。
國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)顯示，一個(gè)有效的PPP制度框架由機(jī)構(gòu)、法律、政策、工具等部分組成。制度框架和各利益攸關(guān)方、機(jī)構(gòu)能力、項(xiàng)目實(shí)施共同構(gòu)成了整個(gè)PPP政策實(shí)踐體系。例如，世界銀行的PPP參考指南(注1)就提出，相對(duì)全面、完備的PPP制度框架一般包含以下幾部分，如圖1。
圖1. PPP制度框架邏輯結(jié)構(gòu)圖
其中，PPP專(zhuān)門(mén)法律和監(jiān)管體系構(gòu)成PPP制度框架的基礎(chǔ)，它由立法機(jī)關(guān)制定，確立清晰的長(zhǎng)期價(jià)值導(dǎo)向。PPP政策反映政府任期內(nèi)的施政目標(biāo)，包括對(duì)民營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的中期政策方案，如目標(biāo)、范圍、實(shí)施原則等要素，有可能隨政府更迭或施政重點(diǎn)變化而階段性調(diào)整。PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程及相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)、PPP治理結(jié)構(gòu)和公共財(cái)政管理則構(gòu)成了持續(xù)實(shí)施PPP項(xiàng)目的公共管理體系。
PPP的治理結(jié)構(gòu)指立法、審計(jì)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和公眾等如何參與到PPP行動(dòng)計(jì)劃中，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施承擔(dān)起相應(yīng)的決策和行動(dòng)責(zé)任。公共財(cái)政管理指PPP項(xiàng)下的財(cái)政承諾如何控制、報(bào)告和做出預(yù)算安排，以使PPP能實(shí)現(xiàn)資金最佳使用價(jià)值(VFM)，管理相關(guān)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)不給后人帶來(lái)不應(yīng)承受之財(cái)政負(fù)擔(dān)。
依上述整體制度框架，下面對(duì)其中幾個(gè)重要組成部分予以詳細(xì)剖析。
1.機(jī)構(gòu)
制度框架中的機(jī)構(gòu)問(wèn)題涉及PPP運(yùn)作流程中各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工和協(xié)作關(guān)系，進(jìn)而影響到領(lǐng)導(dǎo)力、業(yè)務(wù)流程和政策效果。
主要問(wèn)題有二，一是各相關(guān)機(jī)構(gòu)在PPP管理中的職責(zé)分工，二是是否需要像其他國(guó)家那樣設(shè)立一個(gè)新的PPP統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。
1.1 職責(zé)分工
在中國(guó)，與PPP相關(guān)的政府部委有發(fā)改、財(cái)政、國(guó)資和行業(yè)部門(mén)。另外根據(jù)中央、地方政府事權(quán)劃分，地方政府在自己管轄范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目上擁有重要的責(zé)任、利益和決策權(quán)力。
我國(guó)的財(cái)政部門(mén)和發(fā)改部門(mén)與PPP均有密切關(guān)系，且都有推動(dòng)和統(tǒng)籌管理PPP的積極性。財(cái)政部門(mén)對(duì)使用財(cái)政資金的PPP有財(cái)政預(yù)算管理和政府債務(wù)管控的當(dāng)然責(zé)任，但對(duì)不使用財(cái)政資金的PPP缺乏切入點(diǎn)和抓手。發(fā)改部門(mén)對(duì)綜合改革負(fù)有責(zé)任，雖然在持續(xù)放松和減少對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的微觀管理，但其仍有中長(zhǎng)期規(guī)劃、統(tǒng)籌平衡和項(xiàng)目審批的管理職責(zé)?，F(xiàn)有公共資產(chǎn)的增效盤(pán)活，則屬于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的管理職責(zé)范疇。行業(yè)部委局包括住建(市政公用、保障性住房)、交通運(yùn)輸(公路、港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路)、能源局(火電、水電、新能源、能源運(yùn)輸和儲(chǔ)存)、環(huán)保(水、固廢等環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、環(huán)境修復(fù))、水利(水資源及水利工程)，以及教育衛(wèi)生體育文化民政等社會(huì)事業(yè)部門(mén)，對(duì)所管轄行業(yè)及其項(xiàng)目有行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)。
除了交通中的鐵路和能源中的大型發(fā)電企業(yè)，大量的城市級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的事權(quán)財(cái)權(quán)歸地方政府。當(dāng)然，在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老領(lǐng)域，未來(lái)可能出現(xiàn)某種程度的中央政府收權(quán)和共同擔(dān)責(zé)的局面。
綜上，在各部委現(xiàn)有職責(zé)不做大幅調(diào)整前提下，財(cái)政和發(fā)改部門(mén)是最合適牽頭的兩個(gè)部委。國(guó)資部門(mén)可以在國(guó)有資產(chǎn)的盤(pán)活及優(yōu)化利用，推進(jìn)混合所有制改革上，配合PPP項(xiàng)目的發(fā)起、準(zhǔn)備和履約管理。行業(yè)部門(mén)則可以重點(diǎn)放在PPP項(xiàng)目識(shí)別、規(guī)劃和履約管理上。
1.2 PPP管理中心